Бородин Виктор Васильевич профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор. Заслуженный юрист РФ.
Одну из ведущих ролей в реформировании и развитии государственной и муниципальной службы играет разработка и реализация мероприятий по противодействию коррупции.
Коррупция и ее проявления в системе государственной и муниципальной службы в настоящее время представляют собой одну из наиболее серьезных угроз развитию российской государственности, ее конституционному строю, правам и свободам граждан. Особую актуальность данная проблематика приобретает в периоды крупных социальных потрясений, поскольку приводит к дестабилизации систем управления, ослаблению режима законности, росту административного произвола чиновничества.
В этой связи представляется весьма важной задача формирования эффективных механизмов и правовых инструментариев противодействия коррупции и коррупционному поведению публичных служащих, как на федеральном, так и на региональном уровнях.1
Разработка и реализация мероприятий по противодействию коррупции находит свое выражение в ряде правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований,
Федеральным законом «О противодействии коррупции»2 и Указом Президента РФ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы»3.
Указом Президента РФ от 13.03.2012 № 297 утвержден «Национальный план противодействия коррупции на 2012 – 2013 годы», который дополняет и развивает требования Федерального закона «О противодействии коррупции» и предписывает федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов выполнение конкретных мероприятий в пределах их полномочий.
В Санкт-Петербурге и Ленинградской области в сфере противодействия коррупции действуют следующие правовые акты: Закон Санкт-Петербурга от 29.10.2008 № 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге», Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15.12.2011 № 1717 «О Плане противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на 2012 – 2013 годы», Областной закон Ленинградской области от 17.06.2011 № 44-оз «О противодействии коррупции в Ленинградской области».
Среди актов местного уровня можно отметить Постановление главы администрации МО Сертолово от 16.06.2011 № 146, утвердившее Долгосрочную целевую программу «Профилактика и противодействие коррупции в органах местного самоуправления муниципального образования Сертолово Всеволожского муниципального района Ленинградской области на 2011-2013 г.г.» и др.
В числе основных направлений в области противодействия коррупции можно выделить:
— проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
— введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции;
— совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
— совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;
— повышение ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции, совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией и др.
Приведем некоторые данные об итогах реализации плана мероприятий по борьбе с коррупционными проявлениями, опубликованные на официальном интернет-сайте Следственного комитета РФ — одного из государственных органов России, уполномоченных на реализацию антикоррупционной политики4.
Согласно представленной информации, за 2008 год возбуждено 10100 уголовных дел по преступлениям коррупционной направленности; в 2009 году эта цифра составляла 15708 уголовных дел; в 2010 году — 13,5 тыс.; за 11 месяцев 2011 года принято почти 12 тыс. решений о возбуждении уголовных дел коррупционной направленности; в суд направлено более 4,5 тыс. уголовных дел в отношении 5165 обвиняемых — все это должностные лица, совершившие коррупционные преступления.
Наибольшее количество возбужденных дел приходится на Москву – в 2011 году возбуждено 478 дел о должностных преступлениях. Связано это не только с численностью населения, но и с большим количеством чиновников. В других крупных центрах ситуация не намного лучше. Так, в Московской области возбуждено 302 дела, в Санкт-Петербурге — 324, в Нижегородской области — 328, в Челябинской и Свердловской по 327 дел коррупционной направленности.
С 2008 года уголовному преследованию подвергнуты более 2700 лиц, обладающих, так называемым, «особым правовым статусом», в том числе: 1800 выборных глав муниципальных образований и депутатов органов местного самоуправления, 320 руководителей и следователей органов предварительного следствия в системе МВД России, 60 следователей и руководителей следственных органов Следственного комитета России, 60 работников прокуратуры, около 40 руководителей и следователей органов наркоконтроля, 50 членов избирательных комиссий, 20 судей. В 2011 году из чем 5 тыс. обвиняемых, в отношении которых уголовные дела были направлены в суд, 1,5 тыс. — сотрудники органов внутренних дел, 700 — военнослужащие, 500 — работники Минюста, в том числе 280 — сотрудники ФСИН, 350 — работники Министерства здравоохранения и социального развития5.
Представленные данные подтверждают своевременность включения мероприятий по противодействию коррупции в программы реформирования и развития государственной и муниципальной службы. Вместе с тем приведенные цифры говорят о значительной коррумпированности органов государственной власти и местного самоуправления, что крайне негативно отражается на их деятельности.
В этой связи стоит согласиться с мнением профессора Н. С. Бондаря, что проблема коррупции продолжает оставаться исключительно острой, результатов борьбы с которой общество пока не ощущает. прямо признал, говоря о борьбе коррупцией6.
Для минимизации (а в идеале – исключения) подобных негативных фактов необходимо проведение дальнейшей работы по реализации мероприятий, направленных на противодействие коррупции на государственной и муниципальной службе.
Следует добавить, что Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе»7 с 1 января 2013 г. в качестве одной из мер противодействия коррупции на государственной гражданской службе и повышения ее эффективности предусмотрена ротация кадров. Ее цель — противодействие коррупции путем назначения государственных служащих на иные должности в том же или ином госоргане.
Федеральный закон раскрывает механизм ротации, сроки ее проведения, дополнительные гарантии и компенсации государственным служащим. Ротация осуществляется в пределах одной группы должностей с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа работы лица. Срок замещения должности гражданской службы в порядке ротации от 3 до 5 лет. Размер должностного оклада по новой должности не должен быть ниже, чем по ранее замещаемой должности.
При назначении на работу в другую местность государственному служащему и членам его семьи компенсируются расходы на переезд. Предусмотрено также обеспечение служебным жильем, а при его отсутствии – возмещение расходов на его наем. При этом за государственным служащим сохраняется жилье, которое он занимал по договору социального найма по прежнему месту работы.
Предусмотрено право отказаться от ротации по уважительной причине (наличие медицинских противопоказаний или невозможность проживания членов семьи по состоянию здоровья в новой местности). В этом случае государственному служащему должна быть предложена иная должность в том же либо ином органе. При отказе ее занимать государственный служащий подлежит увольнению, с выплатой денежного содержания за 4 месяца (выходное пособие не полагается).
Программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» предусматривает проведение запланированных мероприятий в 2 этапа: 2009 – 2010 годы, 2011 – 2013 годы. Отсюда следует, что в настоящее время Программа находится на втором этапе, одно из основных мероприятий которого — мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
На Федеральном портале управленческих кадров 27.01.2012 приведены результаты опроса пользователей портала на тему: «Какие мероприятия, по Вашему мнению, в первую очередь будут способствовать повышению эффективности государственной службы?».8 Респондентам предлагались следующие варианты ответов:
1) антикоррупционная политика государства,
2) использование информационно-коммуникационных технологий в сфере государственного управления,
3) оптимизация численности кадрового состава государственных органов,
4) оптимизация структуры государственных органов и более четкая регламентация их деятельности,
5) ни один из предложенных вариантов ответа.
В опросе приняли участие 1091 человек, преимущественно незарегистрированные пользователи портала (95,2%). Участники опроса не смогли однозначно дифференцировать рассмотренные группы мероприятий, как в наибольшей степени влияющих на эффективность государственной службы.
Согласно результатам опроса, практически равные доли респондентов в качестве приоритетных выделили меры по реализации антикоррупционной политики государства (25,3%), а также необходимость расширения использования информационно-коммуникационных технологий в сфере государственного управления (25,6%).
Примерно треть участников опроса (29,5%) придает большое значение оптимизации структуры государственных органов и более четкой регламентации их деятельности.
Деятельность по оптимизации численности кадрового состава государственных органов представляется участникам опроса наименее перспективной с точки зрения воздействия на повышение эффективности государственной службы (6, 0%).
В то же время, не видят целесообразности в предложенных вариантах мероприятий 13,7% опрошенных. Данная группа участников опроса считает, что никакие из вышеперечисленных мер не смогут в достаточной степени повлиять на повышение эффективности государственной службы.
Необходимо отметить, что подавляющим большинством участников опроса наиболее приоритетными признаны меры, направленные в целом на оптимизацию деятельности государственной службы, причем как содержательную, так и функциональную, – более 80%9.
Подводя итог, сделаем следующий вывод: основными направлениями развития государственной и муниципальной службы являются:
— совершенствование законодательства в сфере государственной и муниципальной службы;
— создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества, государственной и муниципальной службы, обеспечение взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
— создание правовых и организационных основ единой системы управления государственной службой;
— организации методической помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов России и муниципальной службы;
— разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции;
— формирование кадрового потенциала государственной и муниципальной службы, повышение ее престижа и авторитета;
— внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных и муниципальных служащих.
Пути решения данных вопросов заложены в федеральных и региональных программах реформирования и развития государственной и муниципальной службы, которые призваны обеспечить их дальнейшее эффективное функционирование
1 Личичан О.П. Правовое обеспечение соотношения государственной и муниципальной службы// Подготовка кадров для государственной и муниципальной службы в условиях реформ: диалог власти, науки и образования: материалы международной науч.-практ. конф. 23-24 апр. 2009 г., г. Новосибирск. – 2-е изд., доп. и испр./ отв. ред. А.З. Фахрутдинова, СибАГС. – Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2010. С. 445.
2 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»//СЗ РФ.2008.№ 52(ч.1). Ст.6228.
3 Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы»// СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.
4См.: Интервью заместителя Председателя Следственного комитета РФ В.И. Пискарева изданию «Московские новости» 17.01.2012 года// http://www.sledcom.ru
5 См.Приложение: Рисунок. 1.
6-Бондарь Н. С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия .М.: Юрист, 2013.176с.
7 Федеральный закон от 06.12.2011 № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» (вступает в силу с 01.01.2013)// Рос. газета. 2011. 6 декабря.
8 Федеральный портал управленческих кадров// http://www.rezerv.gov.ru.
9 См.Приложение: Рисунок 2