Стеценко С.Г. — д.ю.н., профессор, член-корреспондент Национальной академии правовых наук Украины, первый заместитель начальника Института уголовно-исполнительной службы Украины по учебно-методической работе.
Со времени распада СССР в Украине возникла острая необходимость выработки общих основ развития государственности. Реализовать эту задачу возможно при условии внедрения новых подходов, форм и методов управления государством. Это может быть осуществлено только при наличии профессионального кадрового аппарата, который сумел бы качественно и в короткие термиты организовать и провести необходимые и эффективные реформы в государстве. Следствием этих реформ должно стать повышение стандартов и качества жизни рядового гражданина, а также новая форма взаимоотношений между представителями властно-управленческого аппарата и обычными гражданами.
На сегодняшний день особое значение приобретает вопрос определения места и роли органов внутренних дел в системе государственных органов исполнительной власти, от деятельности которых в значительной степени будет зависеть успешность проведения политических, экономических и других социальных преобразований в стране. При таких условиях естественно возникла необходимость реформирования системы органов внутренних дел, а именно внедрения новых подходов и стандартов управления, которые должны соответствовать требованиям сегодняшнего дня.
Определение новых ориентиров служебной деятельности, обновление органов внутренних дел, определения новых подходов в деятельности сотрудников органов внутренних дел, совершенствование кадровой работы — это главные задачи в сфере управления, которые требуют немедленного решения. Наряду с реформированием органов внутренних дел, которое происходит при неоднозначных и нестабильных общественно-политических процессах в государстве, актуальным вопросом, который влияет на эффективность деятельности ОВД, является проблема противодействия противоправным деянием, которые встречаются в деятельности сотрудников этого ведомства. Одной из форм противоправного поведения сотрудников ОВД является коррупция, которая не обошла ведомство, что по своему назначению призвано бороться с этим явлением. Уместно отметить, что коррупция в органах внутренних дел — одно из проявлений коррупции в государственном аппарате. Распространение коррупции в органах внутренних дел нередко обусловлено теми же причинами, что и в других органах государственной власти. Она порождается различными социальными факторами. Поэтому, чтобы ограничить распространение этого явления среди сотрудников органов внутренних дел, необходимо выяснить предпосылки, которые способствуют коррупционным проявлениям и направить основные усилия на их устранение.
Согласно статье 1 Закона Украины “О милиции” на это ведомство возложены функции по обеспечению охраны прав и свобод человека и гражданина. Деятельность этого органа исполнительной власти четко регламентирована различными нормативно-правовыми актами, в том числе ведомственными приказами, распоряжениями, инструкциями и т.д. В связи с этим милиция во всех случаях должен действовать исключительно в рамках закона. Никакие факторы не могут повлиять и быть основанием для каких-либо незаконных действий или бездействия работников ОВД.
Вопрос определения причин и условий, которые предопределяют коррупционные проявления среди работников органов внутренних дел, тесно связан с обстоятельствами, которые являются характерными для всех категорий работников государственного аппарата. Вместе с тем, по нашему мнению, существуют предпосылки для возникновения коррупции и формы проявления этого явления, присущие именно сотрудникам ОВД и связанные с выполнением возложенных на них задач.
Проблему изучения причин деформации и совершения противоправных деяний сотрудниками органов внутренних дел исследовали и ученые в области психологии, которые определили факторы, побуждающие эту категорию государственных служащих к противоправным деяниям. По их выводам, таковыми являются общие и непосредственные внутренние факторы. К первым относятся негативные процессы на уровне всего общества: нарушение принципа социальной справедливости, сложности в решении социальных проблем, авторитарный тип государственного управления. Эти процессы одновременно выступают внешними условиями профессиональной деформации сотрудников ОВД. Непосредственные же внутренние факторы создают противоречия и недостатки в деятельности ОВД, касающиеся организации управления, профессиональной подготовки сотрудников, воспитательной работы, морально-психологического климата. Эти факторы вызывают противоправные деяния, в том числе и коррупционные. Последние, в свою очередь, в большинстве случаев делятся на объективные и субъективные.
К группе объективных причин, на которую следует обращать первоочередное внимание, относятся:
1. Специфика профессиональной деятельности — конфликтность и экстремальность служебных ситуаций.
2. Негативное влияние коллег по службе, допускающих злоупотребление предоставленными полномочиями, формализм, халатность при исполнении служебных обязанностей.
3. Отсутствие эффективного контроля со стороны руководства и непосредственного начальника, ошибки в подборе и расстановке кадров, просчеты в воспитательной работе.
4. Неблагоприятные семейные, бытовые условия сотрудников.
В группу субъективных факторов относят:
1. Не всегда благоприятный морально-психологический климат в подразделении.
2. Недостаточную развитость морально-деловых и волевых качеств сотрудника.
3. Неумение отделить интересы дела от интересов карьеры, склонность к корпоративности, групповщине, позиции собственной исключительности [1, с.69-71].
Целесообразно обратить внимание на исследования, проведенные российским ученым А.Н. Гусевым, который изучал проблему взаимодействия права и морали в профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В соответствии с его выводами, сотрудники органов внутренних дел не застрахованы от проникновения в их сознание аморальных и противоправных установок в поведении. Это приводит к нарушению дисциплины, служебным отклонениям и другим нарушениям, в том числе связанным со службой в ОВД. Сегодня становится все очевиднее то, что вести речь об эффективности институциональных регуляторов поведения сотрудников органов внутренних дел (правовых норм, директивных указаний, распоряжений) невозможно без учета неинституциональных факторов (моральных норм, обычных правил, традиций и т.д.). При этом духовность и нравственность как общечеловеческие ценности оказываются приоритетными в сравнении с остальными регуляторами — местными, внутриведомственными и т.п. Вот почему формирование высокой общей культуры, и правовой культуры в частности, предусматривает возрождение духовности и нравственности у сотрудников органов внутренних дел, работников правоохранительной системы в целом, потому что именно на них возложена ответственная задача по охране и защите прав и безопасности граждан. [2, с.1-2].
Целесообразно обратить внимание на мнение О. Мартыненко о том, что сегодня деятельность органов внутренних дел Украины хотя и претерпела реформационных изменений, однако остается в пределах традиционного силового подхода, ориентированного на борьбу с преступностью как основной вид правоохранительной деятельности. Ключевым недостатком такого подхода к сущности правоохранительной системы является то, что работа с населением осуществляется милицией не для партнерского участия в охране правопорядка, а преимущественно как средство сбора оперативной информации и негласного контроля за правонарушителями. Силовой стиль, в противовес сервисному, мешает милиции стать действительно открытой в своей работе для общественного контроля, что значительно повышает риск возникновения среди работников милиции коррупции и неэтичного поведения [3]. Несмотря на общественное предназначение органов внутренних дел, бывают случаи, когда работники милиции становятся субъектами противоправных деяний, в том числе и коррупционных. По официальным статистическим данным Департамента информационных технологий МВД Украины, в отношении сотрудников органов внутренних дел за коррупционные правонарушения составляется достаточно большое количество протоколов, которые впоследствии направляются в суд. Следует обратить внимание на тот факт, что статистические показатели вряд ли отражают реальный уровень совершения сотрудниками органов внутренних дел коррупционных деяний. Это вызвано тем, что сами сотрудники милиции знакомы с оперативно-розыскными методами выявления преступлений, а потому могут предусмотреть и предотвратить разоблачение их противоправных поступков. Даже при условии разоблачения совершенного работниками милиции противоправного деяния, по большей части само подразделение органа внутренних дел делает все возможное, чтобы этот случай не получил огласку в обществе. Нередко такого работника увольняют под любым другим предлогом или по собственному желанию. После этого проводится расследование его правонарушений уже как обычного гражданина (не работника милиции). В таком случае данное противоправное деяние не подпадает под квалификацию коррупционного.
Уместно обратить внимание на вопрос, который может считаться одним из определяющих в контексте предпосылок совершения сотрудниками милиции противоправных деяний. Это вопрос недостаточного уровня денежного обеспечения работников правоохранительных органов, а именно офицеров низшего звена и сотрудников, которые только пришли на службу в милицию. Как правило, на эту категорию сотрудников ОВД приходится большой объем служебных задач, что приводит к: ненормированному рабочему времени, ограниченным возможностям организации полноценного отдыха, удовлетворения других социальных нужд, проблемам с обеспечением жильем, ненадлежащему социальному статусу работника милиции в обществе, низкому уровню престижа службы. Указанные факторы предопределяют ситуации, при которых сотрудник милиции нередко вынужден отдавать предпочтение решению своих личных интересов, даже путем нарушения, перед интересами службы и требованиями закона.
Вместе с тем, прямую связь коррупции с размером заработной платы поддерживают не все. В частности, В.К.Мейтус считает, что заработная плата — лишь один, хотя и важный показатель деятельности. Экономика исходит из предпосылки безграничности потребностей. Поэтому никакая заработная плата не может полностью удовлетворить необходимые потребности, которые могут постоянно увеличиваться. К тому же, повышение заработной платы всегда происходит медленнее, чем повышение потребностей. Заработная плата должна обеспечивать надлежащий жизненный уровень. Это необходимое условие. Но в других случаях, по мнению указанного автора, нет прямой связи между заработной платой и деятельностью [4, с. 59-60].
Ненадлежащий уровень финансирования Министерства внутренних дел Украины приводит к тому, что некоторые руководители подразделений милиции вынуждены прибегать к мерам, направленным на улучшение условий работы сотрудников милиции. Бывают случаи, когда виновное лицо предлагает работнику милиции услуги ремонта служебного помещения, автомобиля, которым пользуются сотрудники милиции в служебных целях, или другие услуги взамен на освобождение от ответственности за совершенное правонарушение. Плохое материально-техническое обеспечение органов внутренних дел ведет к тому, что руководителям подразделений приходится самостоятельно изыскивать средства на необходимую технику, горюче-смазочные материалы и т.д. Эти средства поступают в виде так называемой благотворительной помощи, которая не всегда оказывается бескорыстной [5].По нашему мнению, приведенные выше факторы являются предпосылками возникновения коррупционных проявлений среди сотрудников органов внутренних дел. Но эти факторы могут считаться в некоторой степени обобщающими, и их можно охарактеризовать как общие для всех категорий работников органов внутренних дел. В то же время существуют обстоятельства, которые способствуют коррупции среди отдельных категорий сотрудников органов внутренних дел.
Так, предпосылки коррупционных проявлений, которые присущи работникам ОВД рядового и младшего начальствующего состава, отличаются от тех, которые можно отнести к старшему и высшему начальствующему составу. Это обусловлено личным жизненным и служебным опытом, должностными возможностями названных категорий работников ОВД, наличием информации и доступом к ней при выполнении задач, связанных со служебной деятельностью, различным социальным статусом этих категорий в обществе, а соответственно, наличием различных социальных потребностей.
В большинстве случаев коррупционные проявления сотрудников рядового и младшего начальствующего состава направлены на удовлетворение личных бытовых и социальных проблем. Побудительным фактором к противоправным коррупционным деяниям является, недостаточная заработная плата, субъективное желание решать некоторые вопросы и влиять на различные процессы, не имея на это достаточной компетенции и полномочий, желание получить и наладить определенные «полезные связи» с представителями различных сфер деятельности, в том числе и посредством выполнения в их пользу определенных действий, услуг, предоставления информации и т.д. При совершении коррупционных деяний работник милиции рядового и младшего начальствующего состава, как правило, отдает предпочтение удовлетворению потребностей сегодняшнего дня. Маловероятно, что в таком случае он озабочен мыслями дальнейшей перспективы службы, авторитетом органов внутренних дел или другими факторами. Коррупция младшего и среднего начальствующего состава сотрудников ОВД связана с профессиональной деятельностью определенной категории работников милиции и потребностями граждан (регистрация, штрафы, выдача паспортов, справок и др.). На наш взгляд, преодолеть коррупцию среди этой категории сотрудников ОВД только с помощью административных методов маловероятно. Антикоррупционные меры будут иметь успех только при условии, что к участию в них будут привлечены институты гражданского общества, а также при условии, что общество осознает свое значение, ведущую роль и ответственность за решение этой задачи.
Сотрудники милиции, которые относятся к старшему и высшему начальствующему составу, прибегают к правонарушениям с признаками коррупции по другим мотивам. Коррупция среди сотрудников ОВД старшего и высшего начальствующего состава связана с принятием решений, которые влияют на деятельность подразделений ОВД, в том числе связанные с использованием материальных ресурсов. Результаты анализа предпосылок возникновения коррупции среди работников милиции среднего и высшего звена дают основания сделать выводы о том, что мотивация различных категорий сотрудников ОВД к правонарушениям с признаками коррупции разная, при этом уровень денежного обеспечения более влияет на сотрудников милиции младшего начальствующего состава нежели старшего и высшего. Поэтому побудительными мотивами для них в совершении коррупционных деяний должны быть более веские факторы.
Поскольку профессиональная деятельность старшего и высшего начальствующего состава сотрудников ОВД связана в большей степени с принятием решений и указаний подчиненным, можно сделать вывод, что коррупционные проявления у данной категории сотрудников ОВД нередко характеризуются властно-распорядительной деятельностью. Причины и мотивация принятия подобных противоправных решений является разной. Не учитывая материальную составляющую, которая также является одним из факторов коррупционных проявлений рассматриваемой нами категории сотрудников милиции, такие действия совершаются с целью решения других вопросов, не обязательно своих личных. Таким образом можно «угодить» другим влиятельным лицам или представителям других сфер деятельности, в том числе местному бизнесу, а также обеспечить содействие в решении своих личных потребностей в будущем. Следует признать тот факт, что последствия от коррупционных деяний, которые совершаются сотрудниками ОВД низшего звена существенно отличаются от последствий таких правонарушений должностных лиц высших звеньев.
Вне всякого сомнения, коррупция, как и заболеваемость, относится к явлениям, которые полностью победить нельзя. Такова природа общества, где всегда будут представители власти, милиции, которые будут предпринимать попытки неправомерно использовать свое служебное положение в личных целях. Задача правовой науки в сфере противодействия коррупции в милиции, как представляется, сводится к разработке механизмов, при которых возможность совершения коррупционных действий будет минимальной.
Список использованной литературы:
- Медведєв В.С. Проблеми професійної деформації співробітників
органів внутрішніх справ (теоретичні та прикладні аспекти): Монографія. –
К.:Національна академія внутрішніх справ України, 1996. – 191 с.
- Гусев О.М. Правовые нормы и моральные ценности в
профессиональной деятельности органов внутренних дел:
Автореф. дис… канд. юрид. наук. 12.00.01 / Санкт-Петербург. — 1996.- 19 с.
- Мартиненко О. Державна превенція злочинності у системі органів
внутрішніх справ // Право України. – 2005. — № 6. – С.58-60.
- Мейтус В. Ю. Коррупция: Экономический и информационный анализ. —
К. : Нора-принт, 2003. — 257с.
- Ігнатов О.М. Роль політичних факторів в детермінації злочинності
працівників міліції // Наше право. – 2006. — №2. – С.68-72.