Развитие общественного контроля в сфере ЖКХ и оценка его возможностей противодействия коррупции.

Байтимиров Р.И. – к.ю.н., директор Филиала НИИ СП РФ в Республике Башкортостан;

Кушубакова Б.К. – к.э.н., заместитель директора Филиала НИИ СП в Республике Башкортостан

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, направленное на создание условий для перехода отрасли на рыночные принципы хозяйствования продолжается уже не первое десятилетие. Повышение качества предоставляемых населению услуг и снижение тарифов в сфере ЖКХ, ожидаемые как результат реформ, не наблюдаются. Имеет место неуклонный рост стоимости услуги, при локальных сдвигах в качестве услуг в сторону улучшения и низком уровне качества услуг в целом.

В процессе реформирования отрасли были испробованы различные подходы к организации ЖКХ. Например, снижение прямого бюджетного финансирования затрат в ЖКХ, сопровождалось введением целевого финансирования, путем субсидирования отдельных категорий потребителей услуг ЖКХ и конкретных видов затрат. Одновременно менялись механизмы финансовой поддержки государства, формы и методы управления ЖКХ. Предпринимались разные попытки активизации участия собственников жилья в управлении жилищным фондом. Периодические изменения подходов к проведению реформ обусловили созданию большого объема нормативно-правовых актов, количество которых составляет не одну сотню документов. Характерной стала неустойчивость правовой базы регулирования отношений в сфере ЖКХ.

В процессе проведения рыночных преобразований выявились две явные проблемы. Суть первой проблемы состоит в том, что система обслуживания многоквартирных домов сохраняла затратный характер, что закрепляет тенденцию непрерывного роста платежей за коммунальные услуги при стабильно низком их качестве. Это неизбежно сказывается на финансовой обеспеченности потребителей услуг в сфере ЖКХ, в первую очередь на значительной части населения с невысоким уровнем доходов.

Источником второй проблемы стал характер сложившихся отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, когда поставщиками ресурсов в основном выступают монополисты, а между потребителями и поставщиками ресурсов, при разных методах управления эксплуатацией многоквартирных домов, возникают и функционируют управляющие и посреднические компании, деятельность которых не отличается прозрачностью. Следовательно, информация о формировании доходов и расходов управленческих компаний не доступна. Потребитель услуг, в лице собственника жилья, своей пассивностью поддерживает закрытость информации и дает простор деятельности сомнительных компаний. Одновременно, ограничивается рыночный доступ в данную сферу, исключается создание конкурентных условий. Возникновение внутри отрасли препятствий проведению реформ и сдерживание перехода ЖКХ на рыночные принципы хозяйствования выступает второй серьёзной проблемой, сохраняющейся и ныне в полной мере.

Приведенные две проблемы в сфере ЖКХ воспроизводят ряд процессов, содержащих высокий риск социального взрыва, и вынуждают государство усиливать регулирующие функции, привлекая и направляя значительные финансовые ресурсы для их преодоления. Например, выделение бюджетных средств для покрытия затрат на капитальный ремонт многоквартирных домов, и переселение из аварийных домов позволил повысить комфортность и безопасность проживания многих граждан. Одновременно, применяемый механизм софинансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов создал единую, подконтрольную систему участия всех уровней власти в реформировании ЖКХ, выравнивающую условия для формирования

конкурентной среды в данной сфере.

Усиление регулятивных мер государства выражается во введении в действие ряда важных нормативно-правовых актов, призванных укрепить реформенные процессы. Так, следует отметить особое значение известного Постановления Правительства Российской Федерации от 29.09.1910 года за №731 об утверждении стандарта раскрытия информации о деятельности управляющих организаций, обязывающего обеспечить доступ внешних пользователей к установленному перечню информации, путем размещения их на официальных сайтах. Для совершенствования отношений между поставщиками и потребителями коммунальных услуг по их предоставлению и проведению расчетов по ним, для регламентации ответственности организаций, оказывающих коммунальные услуги и потребителей коммунальных услуг, решающее значение имеет принятие Постановлением Правительства Российской Федерации от 6.05.2011 г. № 354 правил предоставления коммунальных услуг. Принципиально важным в этих правилах является переход на определение размеров платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и расчеты потребителей за услуги по фактическому объему потребления услуги надлежащего качества. Правила призваны оградить потребителей коммунальных услуг от навязывания им потерь поставщиков ресурсов, осуществлять платежи именно за фактически потребленные ресурсы, а не за отраженные в расчетных документах по воле или пожеланию поставщика.

Реализация положений приведенных нормативно-правовых актов, ломая установившийся дисбаланс интересов потребителей услуг и поставщиков ресурсов, посредников, в лице различных структур, зачастую подчиненных интересам администраций муниципальных образований, не может осуществляться беспрепятственно. Причем дисбаланс интересов сложился не в пользу потребителей услуг, и в большинстве случаев не в пользу управляющих компаний. Приоритет интересов принадлежит поставщикам ресурсов — монополистам и тем, кто реально контролирует денежные потоки в сфере ЖКХ. А денежный оборот в данной сфере внушителен. Рабочая группа по ЖКХ Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации приводит данные о годовом обороте в ЖКХ равном в 4 трлн. рублей, что равно 6,9% общего объема ВВП России.

О характере реализации приведенных выше нормативно-правовых актов государства свидетельствует многократно возросшее количество жалоб населения, которыми завалены государственные органы, наделенные надзорными и контрольными полномочиями в сфере ЖКХ. Так, по информации Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному надзору в 2011 году поступило 6315 обращений от физических, юридических лиц, органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, средств массовой информации по вопросам защиты прав потребителей в сфере ЖКХ, что на 47% превышает их количество за 2010 год. В 2012 году, от потребителей жилищно-коммунальных услуг, в надзорный орган поступило 9920 обращений по вопросам нарушений правил предоставления услуг в сфере ЖКХ, что превысило количество обращений 2011 года на 58%. А в 2013 году, уже за 9 месяцев (на 1 октября 2013 года) количество обращений по вопросам нарушений правил предоставления услуг в сфере ЖКХ намного превысило значение показателя в предыдущем году, составив 10211 обращений. Причем, из приведенного количества обращений по годам в 2011 году доля нарушений, связанных с предоставлением коммунальных услуг и начислением платежей составляла 23,0%, в 2012 году 49,0%, и за 9 месяцев 2013 года доля таких нарушений составила 41,0%.

Отражая тенденцию неуклонного роста нагрузки на надзорные и контролирующие органы, рост обращений потребителей по нарушениям правил предоставления услуг в сфере ЖКХ подводит к нескольким важным выводам:

— во-первых, принятые новые правила предоставления услуг в сфере ЖКХ, при несовершенстве отдельных положений, и необходимости их дальнейшего развития, показывают работоспособность норм в деле повышения информационной прозрачности деятельности поставщиков ресурсов, и управляющих организаций;

— во-вторых, эти правила активизируют потребителей, вынуждают их преодолевать инерционность и равнодушие в поведении по отношению к собственному жилью, к средствам, которые ими расходуются на получение коммунальных услуг. Потребители из формальных субъектов отношений в сфере ЖКХ постепенно становятся реальными субъектами отношений;

— в-третьих, динамика количества обращений по вопросам нарушений правил предоставления коммунальных услуг в определенной мере показывает тот уровень противодействия реализации мер по реформированию ЖКХ, который оказывается управляющими компаниями, поставщиками ресурсов и посредниками, не заинтересованными в переходе на здоровые рыночные отношения в данной сфере.

Кроме того, приведенная статистика показателей деятельности Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному надзору свидетельствует о недостаточности надзора и контроля в сфере ЖКХ при том, что органов государственной власти и различных структур, наделенных такими полномочиями немало. Так, контрольными и надзорными полномочиями в сфере ЖКХ наделены правоохранительные органы, органы государственного жилищного надзора, орган исполнительной власти государства, наделенный функциями регулирования отношений в данной сфере, органы по надзору в сфере защиты прав потребителей, органы, осуществляющие противопожарный надзор, техническую и различную административную инспекцию, муниципальные органы контроля.

Безусловно, любой установленный регулятивный механизм будет эффективным только в том случае, если процесс реализации нормативных положений сопровожден действенными инструментами контроля и надзора за их соблюдением и исполнением. Однако результативность надзорной и контрольной деятельности во многом зависит не от количества выявленных нарушений и даже не от того, насколько полон охват контрольными действиями деятельность субъектов отношений в конкретной сфере. Для того, чтобы обеспечить результативность надзора и контроля необходимо принятие равнозначных выявленным нарушениям санкций. Неотвратимость наказания должно быть безусловным. Можно выявить массу нарушений, но если нарушители не испытали на себе санкции соответствующей силы, то такой контроль может привести к обратному эффекту.

В сфере ЖКХ наиболее результативным был бы контроль со стороны собственников жилья — потребителей услуг в данной сфере. Однако, самоорганизация собственников и пользователей жилья слабая, население и в настоящее время остаётся самым пассивным участником отношений в данной сфере. Поэтому, с одной стороны, все инициативы по организации контроля в сфере ЖКХ со стороны потребителей услуг, в лице общественных и других организаций, предположительно выступающих выразителем их интересов, исходят не из низов, то есть самих потребителей услуг. Они предлагаются различными органами власти (депутаты государственной думы, органы, наделенные правами на законодательную инициативу и т.д.). С другой стороны, именно в данной ситуации, когда по отношению к собственнику проявляется определенная сила принуждения к проведению контроля, потребитель услуг продолжает пребывать в состоянии инертности, в лучшем случае направляя обращения в различные инстанции.

Создание сети организаций общественного контроля в сфере ЖКХ в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», призвано оказать содействие уполномоченным органам в осуществлении контроля за выполнением обязательств коммунального комплекса. Следовательно, цель создания системы общественного контроля, исходя из текста документа, состоит в снижении нагрузки, которая обрушилась на надзорные и контрольные органы в деле обеспечения населения качественными коммунальными услугами. Вместе с тем, аудитории с многочисленными участниками, в которой путем проведения совещаний, семинаров, круглых столов в различных городах и регионах России обсуждаются предпосылки, и пути развития общественного контроля, высказывается тезис о пассивности потребителей, невозможности поднять их уровень квалификации до необходимого, чтобы осуществлять самоконтроль взаимоотношений с управляющими организациями. Это основной аргумент целесообразности института общественного контроля на уровне муниципалитетов, субъектов Российской Федерации и федерального центра, и потребности в общественном контроле, осуществляемом профессионалами.

Исходя из преобладания среди специалистов разного уровня приведенного выше тезиса, и опираясь на положения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 600, в настоящее время на федеральном уровне функционирует Национальный центр общественного контроля жилищно-коммунального хозяйства. На уровне большинства субъектов Российской Федерации созданы и функционируют Региональные центры общественного контроля. Региональные центры в свою очередь инициируют создание подразделений центра в городских округах и муниципальных районах, заключают соглашения с администрациями муниципальных образований. Таким образом, постепенно формируется громоздкая, разветвленная вертикаль общественного контроля, где контрольной деятельностью по России будут заняты предположительно сотни тысяч «профессионалов». С советами многоквартирных домов предусмотрено установление информационно-разъяснительной связи.

Возникают несколько вопросов, которые действительно необходимо учесть при ожидании определённых результатов от деятельности выстраиваемого института общественного контроля.

Во-первых, дефицит кадров в сфере ЖКХ, ориентированных на эффективную работу и мотивированных в условиях рынка. Если их сегодня катастрофически не хватает для управляющих компаний, из какого резерва привлечь такую массу специалистов для общественного контроля?

Во-вторых, содержание института общественного контроля – это новая статья расходов на сферу ЖКХ. Представим, что это будет всего лишь 1% от платежей населения за ЖКУ. Оперируя данными Рабочей группы по развитию ЖКХ Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации о сумме платежей за год, равном 1,3 трлн. рублей, потребуется 13 млрд. рублей. А с учетом того, что сеть постепенно будет создана и на уровне муниципалитетов, затраты на содержание возрастут кратно.

В- третьих, самое главное, что полномочия института общественного контроля ограничены работой по повышению квалификации потребителей услуг, по методическому и информационному обеспечению, работой с обращениями потребителей услуг, проверками и выявлением нарушений, и направлением информации по инстанциям, имеющим права и полномочия на принятие санкций. Неотвратимость наказания за нарушения исключается.

Кроме того, в настоящее время наметилась тенденция оформления взаимосвязей Региональных центров общественного контроля и надзорных и контрольных органов в сфере ЖКХ путем создания Координационных советов по взаимодействию надзорных, контрольных органов и органов общественного контроля. Взаимодействие предполагает привлечение сотрудников региональных центров к осуществлению контрольных мероприятий надзорных органов, координацию взаимодействия Центра и органов муниципального жилищного контроля.

В нашем понимании такое организационное сплетение общественного контроля в сфере ЖКХ с государственными надзорными и контрольными органами сводит на нет содержание общественного контроля. Ведь отличительная особенность общественного контроля – его независимость в данной взаимосвязанной схеме оказывается под сомнением. Коррупционные риски заложены и высоки в сращивании механизмов государственного и коммерческого управления. Кто будет контролером от органа общественного контроля, или, наоборот, от органа государственного надзора? Качество проверок зависит от того, чьи интересы представляет контролер. Чем такое тесное взаимодействие органов общественного контроля и государственного надзора и контроля, более обоснованным был бы путь увеличения штата органов государственного надзора и обеспечение повышение его квалификации.

Для развития инициативы с низов в нашем понимании необходимо было бы способствовать полноценному становлению Советов многоквартирных домов и координационно-информационные центры создавать при администрациях муниципальных образований с их участием. Ответственность за вопросы жизнеобеспечения населения, в том числе за состояние ЖКХ, закреплена за местным самоуправлением. Поэтому контрольные функции Советов многоквартирных домов должны быть законодательно расширены и увязаны с функциями представительного органа муниципалитетов. Например, в Жилищном кодексе и в смежных законодательных юридических документах можно предусмотреть норму, позволяющую в сфере ЖКХ подавать иски по коллективным потерям в виду нанесения ущерба общему имуществу многоквартирного дома действием или бездействием управляющей компании или поставщика ресурсов, материалов. Такую норму можно предварить обсуждением и принятием решений по вопросам нарушений правил предоставления коммунальных услуг, завышения цен, любых форм проявления коррупциогенности на уровне представительных органов власти. Лицензирование деятельности управляющих компаний также должно предполагать обязательное участие представителей Советов многоквартирных домов.

Велика вероятность того, что общественный контроль в сфере ЖКХ, который формируется в настоящее время, в приведенной выше системе взаимосвязей превратится в параллельную структуру на всех существующих уровнях государственного и муниципального контроля в данной сфере. Про активность потребителя услуг в сфере ЖКХ можно забыть. Количество заседаний, обсуждений, конференций, съездов увеличится многократно. Не превратятся ли они, то есть протоколы, планы, решения и отчеты в дополнительные оберточные слои проявлений коррупции и еще более осложнят ситуацию в сфере ЖКХ? А затраты на содержание вертикали общественного контроля в сфере ЖКХ, независимо от источника их покрытия (либо из бюджетов, либо за счет еще одного пункта увеличения платежей потребителей коммунальных услуг) это новые, дополнительные затраты.

 

Список использованной литературы:

1 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (в редакции от 28.12.2013) Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru

2. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru

3. Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 N 731 (ред. от 26.03.2014) «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами» Электронный ресурс. Режим доступа:http://base.consultant.ru

4.Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 6.05.2011 г. № 354 Электронный ресурс. Режим доступа: http: // base. consultant.ru

5. Отчеты и информация о деятельности Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному надзору за 2011-2013 годы. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.gzhirb.ru

6. Информационные материалы Рабочей группы по развитию ЖКХ Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации. Электронный ресурс. Режим доступа: http://xn--b1agdqlgb3d.xn--p1ai/disputs.

Сведения об авторах:

Байтимиров Рамиль Исмагилович – Закончил Уфимский технологический институт сервиса по специальности экономист, Санкт-петербургский университет МВД по специальности юрист, кандидат юридических наук. Работал в Правительстве Ульяновской области. С 2007 года работает директором и научным руководителем филиала ФБУ Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в Республике Башкортостан. Имеет публикации по проблемам реформирования ЖКХ в центральных периодических изданиях.

Кушубакова Бюбюкан Кушубаковна — высшее образование получила на экономический факультет Киргизского государственного университете. Степень кандидата экономических наук присвоена по завершении обучения в аспирантуре экономического факультета МГУ им. Ломоносова и защиты диссертации в 1986 году. Работала доцентом кафедры «Финансы и кредит» Уфимского филиала ВЗФЭИ. С 2007 года работает в должности заместителя директора Филиала НИИ СП РФ в Республике Башкортостан. Имеет публикации по проблемам финансового менеджмента, государственного и корпоративного финансового контроля, аудита, учета и отчетности в виде учебных пособий, монографий и научных статей в центральных периодических изданиях.

 

Комментарии запрещены.